Проект издательского дома «МедиаПро»
Получать дайджест новостей

Новости

Назад к списку новостей

Инициативы законодателей по реформированию теплоэнергетики России

• К чему приведет «закон обо альтернативной котельной»?
• К чему готовиться согласно Методическим рекомендациям?
• Что ждет потребителей тепловой энергии?

Несмотря на глобальные преобразования в теплоэнергетике России и успешный переход от теплоэлектростанций, использующих в качестве топлива низкоэффективный каменный уголь, к атомным станциям, имеющим КПД до 50 %, системы теплоснабжения в нашей стране не изменились ни по ресурсу эксплуатации, ни по качеству строительно-монтажных работ.

Управленцы всех уровней пытались изменить данное положение и создать эффективную систему теплоснабжения, однако все усилия оказывались тщетными, поскольку не были в полной мере подкреплены организационными мерами, материально-техническими и финансовыми ресурсами.

С 31 июля 2017 года вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» от 29 июля 2017 года № 279-ФЗ (далее — Закон № 279-ФЗ). Часто его называют «законoм об альтернативной котельной», поскольку изначально он предполагал возможность перехода от государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения к установлению предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя — уровня технологически совершенной «альтернативной котельни».

С целью реализации Закона № 279-ФЗ Министерством энергетики Российской Федерации издан приказ от 14 сентября 2018 года № 770, которым утверждены Методические рекомендации по внедрению целевой модели рынка тепловой энергии на территории поселения, городского округа (далее — Методические рекомендации).

С П Р А В К А
Методические рекомендации разработаны в целях оказания методической помощи исполнительно-распорядительным органам муниципального образования, единым теплоснабжающим организациям и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации при внедрении целевой модели рынка тепловой энергии на территории поселения, городского округа (п. 1 Методических рекомендаций).

Принятые документы призваны реформировать отрасль теплоснабжения, которая с каждым годом терпит убытки в результате изнашивания основных фондов, неплатежеспособности потребителей, слабой организации эксплуатации сетей и оборудования. Мероприятия по внедрению целевой модели рынка тепловой энергии на территории поселения, городского округа., приведенные в Методических рекомендациях, предусматривают выполнение перехода от централизованного формирования тарифов на тепловую энергию к разработкам ценовой тарифной политики на местных уровнях, формирование новых тарифов на тепловую энергию на базе рассчитываемой федеральной службой по тарифам индикативной цены по «альтернативной котельной» и создание единой теплоснабжающей организации (нескольких единых теплоснабжающих организаций). Эти положения изложены в пунктах 2 и 3 Методических рекомендаций:

Пункт 2
«Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии осуществляется в ценовых зонах теплоснабжения, к которым решением Правительства Российской Федерации относятся поселение, городской округ, соответствующие критериям ценовых зон теплоснабжения, установленным частью 1 статьи 23.3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Закон о теплоснабжении, критерии ценовых зон теплоснабжения)».

Пункт 3
«Для внедрения целевой модели рынка тепловой энергии на территории поселения, городского округа исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (далее — орган местного самоуправления) подготавливает и направляет в Минэнерго России документы, подтверждающие соответствие поселения, городского округа критериям ценовых зон теплоснабжения, в соответствии с Порядком подготовки предложений об отнесении или неотнесении поселений, городских округов к ценовым зонам теплоснабжения, утвержденным приказом Минэнерго России от 26 марта 2018 г. № 202 (далее — Порядок).
Указанные документы рекомендуется направлять в Минэнерго России с сопроводительным письмом, рекомендуемая форма которого приведена в приложении № 1 к настоящим методическим рекомендациям, с приложением документов, подтверждающих полномочия лиц, подписавших совместное обращение в Правительство Российской Федерации об отнесении поселения, городского округа к ценовой зоне теплоснабжения (далее — обращение)».

Анализ рекомендаций Министерства энергетики Российской Федерации

Методические рекомендации нацелены на создание и поддержку крупных управляющих компаний (единой теплоснабжающей организации или нескольких единых теплоснабжающих организаций) в сфере управления ценовой политикой при установлении тарифов на теплоснабжение. В результате усилится их монополия, и предприятия, которые предоставляют услуги по теплоснабжению, будут лишены конкурентной основы и стимулов к повышению эффективности работы и снижению тарифов на снабжение потребителей теплом.

В Методических рекомендациях предлагается вновь созданной единой теплоснабжающей организации (нескольким единым теплоснабжающим организациям) самим устанавливать тарифы на теплоснабжение на основе некоего виртуального всестороннего анализа, что следует из пункта 5:

Пункт 5
«До разработки обращения органу местного самоуправления и единой теплоснабжающей организации (нескольким единым теплоснабжающим организациям), в зоне (зонах) деятельности которой (которых) находятся источники тепловой энергии, суммарная установленная мощность которых составляет пятьдесят и более процентов суммарной установленной мощности источников тепловой энергии, указанных в схеме теплоснабжения поселения, городского округа, рекомендуется провести объективный и всесторонний анализ последствий отнесения поселения, городского округа к ценовой зоне теплоснабжения в соответствии с пунктом 6 настоящих методических рекомендаций».

Непонятна методика определения тарифов, приведенная в приложении № 6 «Оценка ценовых (тарифных) последствий в случае отнесения поселения, городского округа к ценовой зоне теплоснабжения» к Методическим рекомендациям:

Приложение №6
«В целях проведения оценки ценовых (тарифных) последствий в случае отнесения поселения, городского округа к ценовой зоне теплоснабжения рекомендуется определить основные ценовые параметры внедрения целевой модели рынка тепловой энергии, в том числе:
а) определить предполагаемый предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность) на предполагаемый первый год функционирования ценовой зоны теплоснабжения в соответствии с Правилами определения в ценовых зонах теплоснабжения предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), включая правила индексации предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), и технико-экономическими параметрами работы котельных и тепловых сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2017 года № 1562 (далее — Правила, цена «альтернативной котельной»);
б) сопоставить тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, действующие на предполагаемую дату окончания переходного периода, с учетом их дифференциации с ценой «альтернативной котельной» на предполагаемой первый год функционирования ценовой зоны теплоснабжения;
в) определить категории потребителей, в отношении которых предельные уровни цены на тепловую энергию (мощность) предполагается устанавливать на уровне тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, действующих на предполагаемую дату окончания переходного периода;
г) определить категории потребителей, в отношении которых предельные уровни цены на тепловую энергию (мощность) предполагается устанавливать на основании графиков равномерного поэтапного доведения предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность) до цены «альтернативной котельной» в соответствии с Правилами;
д) сформировать предварительные графики равномерного поэтапного доведения предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность) до цены «альтернативной котельной» с учетом прогноза ее изменения;
е) определить предполагаемое изменение предельного (максимального) индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в поселении, городском округе в случае его отнесения к ценовой зоне теплоснабжения;
ж) определить необходимость в случае отнесения поселения, городского округа к ценовой зоне теплоснабжения принятия решения об установлении предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальном образовании, превышающих установленный индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъекту Российской Федерации более чем на величину предельно допустимого отклонения по муниципальному образованию от величины указанного индекса по субъекту Российской Федерации (далее — отклонение по субъекту Российской Федерации), с оценкой размера указанного превышения».

По нашему мнению, в Методических рекомендациях нечетко определено само понятие «альтернативная котельная». Из положений указанного документа следует, что каждый орган самоуправления должен совместно с единой теплоснабжающей организацией (едиными теплоснабжающими организациями) подготовить проект обращения Однако в Методических рекомендациях отсутствует механизм выполнения этого требования и не определено лицо, которое несет ответственность за несоблюдение данных рекомендаций. Следовательно, решения могут быть приняты кулуарно и без учета интересов потребителей.

После принятия решения по ценовой политике потребители тепловой энергии будут о ней проинформированы, однако уже не смогут повлиять на нее, что следует из пункта 15 Методических рекомендаций:

Пункт 15
«Каждой единой теплоснабжающей организации в зоне своей деятельности, находящейся на территории поселения, городского округа, отнесенного к ценовой зоне теплоснабжения, в целях успешного проведения договорной кампании, указанной в подпункте «д» пункта 12 настоящих методических рекомендаций, до окончания переходного периода рекомендуется провести информационную работу с потребителями тепловой энергии и организациями, владеющими на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями, предоставив им информацию о начале переходного периода, необходимости заключения договоров с единой теплоснабжающей организацией (если заключение таких договоров является обязательным) и о предоставлении сведений и документов, необходимых для заключения указанных договоров».

Нет никакой гарантии, что предлагаемые инициативы будут направлены только на улучшение состояния теплоснабжающих организаций за счет потребителей тепловой энергии. Возможно, будут созданы проекты систем теплоснабжения, учитывающие вопросы эффективности теплоснабжения потребителей, доступности стоимости услуг подачи тепла, обеспечения спроса, качества, надежности и доступности тепловой энергии. Однако такие проекты могут быть разработаны только при наличии законодательных и нормативных правовых актов, в которых четко и ясно определены цели, понятия (термины) и механизмы выполнения изложенных требований, как говорится, «установлены правила игры».

В существующей редакции Закон № 279 и Методические рекомендации содержат противоречия. В частности, эти документы направлены на снятие огромного числа регуляторных барьеров для привлечения инвесторов в тепловой сектор экономики, придание тепловой энергетике статуса окупаемого прибыльного бизнеса. Однако они являются законодательной основой создания единой теплоснабжающей организации (единых теплоснабжающих организаций), которая наделяется всеми правами монопольной организации. И получается, что в соответствии с нормами Закона № 279 устанавливается тарифное регулирование, определяются рамки этого регулирования и устраняются общепринятые в бизнесе договорные отношения. Все решения будут приниматься на уровне монополиста.

«Альтернативная котельная» будет применяться только на территориях, названных «ценовыми зонами», что указано в приведенном раннее пункте 2 и пункте 7 Методических рекомендаций:

Пункт 7
«В целях выполнения требований, установленных пунктом 3 части 1 статьи 23.3 Закона о теплоснабжении, в части включения в обращение, в том числе сведений об обязательствах единой теплоснабжающей организации (единых теплоснабжающих организаций) и органа местного самоуправления по исполнению обязательств, установленных для них частями 14–19 статьи 23.13 Закона о теплоснабжении, органу местного самоуправления и единой теплоснабжающей организацией (едиными теплоснабжающими организациями) рекомендуется подписать предварительное соглашение об исполнении схемы теплоснабжения, копия которого может быть приложена к обращению и иным документам, подтверждающим соответствие поселения, городского округа критериям ценовых зон теплоснабжения, и документам, предусмотренным пунктом 10 настоящих методических рекомендаций».

Однако в этих документах понятие «ценовая зона» не раскрыто, не установлены критерии определения ценовой зоны. Чтобы заработали рыночные отношения при снабжении теплом поселений, городских округов, необходимо согласие исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и единой теплоснабжающей организации, но критерии отнесения поселения, городского округа к определенной ценовой зоне теплоснабжения не определены.

Единая теплоснабжающая организация (единые теплоснабжающие организации) наделена большими полномочиями, но в то же время необходимо определить и сферу ее ответственности за качество услуг, предоставляемых потребителям. Однако не определены ни параметры качества, ни конкретные участки тепловых сетей, на которых должны проводиться соответствующие измерения.

Предполагается, что единая теплоснабжающая организация (единые теплоснабжающие организации) будет формироваться на базе крупных теплоподающих компаний и их тепловых сетей, которым предоставят все полномочия по управлению теплоснабжающими системами поселений и городских округов. В таких условиях органы местного самоуправления устраняются от управления теплоснабжением, которое является одной из наиболее важных сфер жизнеобеспечения населенных пунктов России. По сути, единая теплоснабжающая организация (единые теплоснабжающие организации) наделяется безграничными монопольными правами и минимальными непрозрачными обязанностями. Она будет заключать договора на поставку тепла по ценам, которые сама же по своим правилам и определит, распределять нагрузку на производителей, устанавливать порядок учета и расчета за тепловую энергию, а также выработает схему теплоснабжени, т. е. единая теплоснабжающая организация (единые теплоснабжающие организации) берет на себя все функции государства в области теплоснабжения и является в этой области монополистом, что противоречит законам рыночной экономики.

К тому же почти все теплоснабжающие теплоэнергостанции, а в основном в нашей стране это большое количество теплоэлектроцентралей, вырабатывают не только тепловую, но и электрическую энергию. Процессы выработки тепловой и электрической энергии взаимосвязаны, поэтому в Законе № 279-ФЗ и Методических рекомендациях должны быть определены механизмы взаимодействия при принятии решений в области производства тепловой и электрической энергии, которые в этих документах отсутствуют.

Таким образом, законодательная система, определяющая ценовую политику на основе федеральных тарифов на подачу тепловой энергии, пока остается только на бумаге.

Возможные последствия можно прочитать в «Журнале главного инженера» №12, 2018.

Статью подготовил эксперт: Дмитрий Юрьевич Чернобровкин, ведущий инженер-конструктор, эксперт в сфере автоматизации производства

Источник: «Журнал главного инженера» №12, 2018 год

Убедитесь, что вы подписаны на журнал и вся необходимая информация — под рукой!

 



Подписаться на рассылку